日本での「国民発議」実現への道
日本での「国民発議」実現への道 水上貴央（弁護士でINIT共同代表）
１ はじめに
「国民発議」という言葉は、これまであまり馴染みがないかもしれません。しかし、決して難しい考え方ではありません。
発議というのは、「議論を提起する」ことです。国民が議論を提起する制度が「国民発議」です。
日本の社会には、多くの重要な政治的な課題があり、与野党を超えて国会の実のある議論がなされる必要があります。例えば、原発を今後も使い続けるべきか、選択的夫婦別姓は認めるべきか、消費税はどうすべきか、沖縄の基地はどうするか、など、数多くの重要な議論のテーマがあります。
しかし、残念ながら現状では、国民が議論して欲しいと望んでいるテーマでも、国会が議論してくれるとは限りません。与野党の政治的駆け引きの方が優先されてしまいがちです。どの議題を審議するかについて、国民にはお願いする以上の権利がないからです。
国会は、私たちの代表が、日本の将来を少しでも良くするために議論し法律を作るための場です。だからこそ、私たち主権者が、国会で「何を議論するか」について、責任を持てる仕組みを作るべきです。
選挙で民意を反映させることはとても重要なことですが、選挙でしか民意を反映できない社会は、いまや主権者を尊重できているとは言えない社会です。
私たち主権者が、国会の議論をより自分事にしていくために、国会に対して、具体的なテーマの議論を始めることを要求することができる制度が、国民発議なのです。
２ 国民発議は実現可能？
「国民自身が国会で議論するテーマを決める」
それはいいね、と思うけれども、そんなことできるの？
そんなこと、認めてしまっていいの？
色々と疑問がわいてくるかもしれません。
確かに、国民発議は、今のままではできません。一方で、法律を作ればできるようになります。憲法の改正までは必要ないと考えられます。また、地方自治では既に認められている仕組みで、海外にも同様の制度が既に複数実現しているので、決して夢物語ではありません。
以下でもう少し具体的に説明しますね。
（１）憲法第４１条と国民投票・国民発議
まず、日本の制度では、国の法律は、国会のみに立法権があるとされています（憲法第41条）。
第41条【国会の地位、立法権】
国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。
そのため、国の法律の成立や改正、廃止を国民の意思により「決める」（国民投票を実施し、その結果によって法律が改廃される）ということになると、憲法を改正しなければならないと考えられます。
一方「その議論を提起する」ところまでなら、今の憲法上も認められると考えられます。
理由は以下の3つです。
▪日本国憲法が国民主権を明確にうたっており、主権の行使に必要な行為を明文もなく制限しているとは考えにくいこと
▪憲法上発議権は国会だけでなく内閣にも認められていること
▪国民には憲法上、法律の制定や改廃を国会に求める請願権が明示されていることからすれば、法律により、国民の発議発案を定めることを、憲法が「禁止」しているとまでは解釈しにくいこと
もちろん、法律を作って実際に国民発議の制度を導入することは簡単ではありませんが、とはいえ、憲法を改正するよりは、そのハードルはずっと低いといえます。
なお、国民が議論を提起した後に、その議題について、国民自身の意思を示したいと考えると、「国民投票」の制度も必要になります。
“国民だけ”で立法できる仕組みは憲法上難しいですが、国民投票の結果を尊重して国会が最終的に決める仕組み（諮問的国民投票などと言われます）なら憲法改正は不要ではないかと議論されています。
「国民発議＋国民投票（最後は国会が決める）」を組み合わせた制度が実現できると、私たちの民主主義は今よりワクワクするものになると思います。
ここまで行きたいですね。
（２）地方自治では住民発議が認められている
国と異なり、地方自治体においては、住民が議論を発議できる「条例制定又は改廃の直接請求権」という制度が既に存在しています。
地方自治法第74条
１ 普通地方公共団体の議会の議員及び長の選挙権を有する者（以下本編において「選挙権を有する者」という。）は、政令の定めるところにより、その総数の五十分の一以上の者の連署をもつて、その代表者から、普通地方公共団体の長に対し、条例（地方税の賦課徴収並びに分担金、使用料及び手数料の徴収に関するものを除く。）の制定又は改廃の請求をすることができる。
２ 前項の請求があつたときは、当該普通地方公共団体の長は、直ちに請求の要旨を公表しなければならない。
３ 普通地方公共団体の長は、第1項の請求を受理した日から二十日以内に議会を招集し、意見を附けてこれを議会に付議し、その結果を同項の代表者に通知するとともに、これを公表しなければならない。
４ 議会は、前項の規定により付議された事件の審議を行うに当たつては、政令の定めるところにより、第1項の代表者に意見を述べる機会を与えなければならない。
５ 第一項の選挙権を有する者とは、公職選挙法 （昭和二十五年法律第百号）第二十二条 の規定による選挙人名簿の登録が行なわれた日において選挙人名簿に登録されている者とし、その総数の五十分の一の数は、当該普通地方公共団体の選挙管理委員会において、その登録が行なわれた日後直ちにこれを告示しなければならない。
６ 第1項の場合において、当該地方公共団体の区域内で衆議院議員、参議院議員又は地方公共団体の議会の議員若しくは長の選挙が行なわれることとなるときは、政令で定める期間、当該選挙が行なわれる区域内においては請求のための署名を求めることができない。
７ 選挙権を有する者は、身体の故障又は文盲により条例の制定又は改廃の請求者の署名簿に署名することができないときは、その者の属する市町村の選挙権を有する者（条例の制定又は改廃の請求者の代表者及び当該代表者の委任を受けて当該市町村の選挙権を有する者に対し当該署名簿に署名することを求める者を除く。）に委任して、自己の氏名（以下「請求者の氏名」という。）を当該署名簿に記載させることができる。この場合において、委任を受けた者による当該請求者の氏名の記載は、第一項の規定による請求者の署名とみなす。
８ 前項の規定により委任を受けた者（以下「氏名代筆者」という。）が請求者の氏名を条例の制定又は改廃の請求者の署名簿に記載する場合においては、氏名代筆者は、当該署名簿に氏名代筆者としての署名をしなければならない。
つまり、地方自治では、既に、一定の住民が署名を集めれて求めれば、条例の制定改廃について発議できる制度があるのです。
他方、国の法律については、この地方自治法第74条に相当する規定が存在しないことから、現時点においては、憲法上の請願権（法律を作ってほしいと「お願い」する権利）を行使する以上に実効的な方法が存在していません。
請願（お願い）は、国会の側が聞く気が無いと無視されてしまいますが、発議（立法等の請求）は、必ず議論することを求められる点が違います。
（３）つまり、立法により「国民発議」制度を国でも作ればよい
既に地方においては国民発議の地方版といえる制度が存在しているということは、それと同じような仕組みを国にも作ればよいということです。参考にできる制度が既に国内にあるというのは、ありがたいことです。
そのため、国でも法律を作って、地方自治法第74条を参考にして、「国民発議」の仕組みを作ろう、というのがこの運動の目的です。
具体的には、以下のような制度です。
- 一定数の国民が署名を集めることで、ある法律の制定や改廃を「発議」できる
- 国民が「発議」を行った場合には、国会がきちんとその内容の説明を聞いたり、議論したりするルールを設定する
- さらに、多くの国民が署名を集めて要求した発議をした場合には、国会による決議の前に、国民の意思を調査したり、参考のための国民投票を行う
- 最終的には、国会の決議によって決定する枠組みは維持する（そこを変えるのは憲法改正が必要なため）
（４）国民発議をしても結局無視されるのでは？
「国民発議」は、議論を提起する権利です。
国民発議がなされると、国会は議論をし始めてくれます。そこまでは確実です。
しかし、真剣に議論をしてくれるの？適当に議論して否決するだけでは？
次に、そういう疑問が湧いてきます。
国民発議の制度を作れば、その請求をした代表者が国会で説明をする機会が与えられますし、報道等もされますから、国会としても全く無視してしまうことはないとも考えられます。
しかし、せっかく国民発議を実現する法律まで作るなら、国民発議の後に、さらに民意を確認したうえで国会が結論を出せる仕組みまでも検討したいですよね。
ですから、私たちが提案する国民発議法案は、あるレベルの署名を集めて要求すれば発議をすることができて、さらに、多くの署名を集めて要求すると、国会の議決に先立って「国民の意思を確認してもらえる」という内容を考えています。
（５）私たち主権者がもっと民意を示すためのステップ
このように考えると、「国民発議」単体と、「国民発議＋国民投票」の組み合わせ、という２つの段階が考えられそうです。
国民発議だけを行う方が、必要な署名の数などを少なくしておけば、私たち主権者の側が、どこまで署名集めなどを頑張れるか、どの程度の重要テーマかによって、選択することができた方が良いでしょう。
また、現状においても、憲法上、「請願権」という制度は存在しているので、この請願権がもっとちゃんと取り上げてもらえるようになると、国民発議の立法が実現するまでの間も、今より主権者に寄り添った国会が実現できそうですよね。
つまり、私たちが、国民発議＋αを実現するためには、きちんとステップを踏んで、段階的に実現を目指していくべきなのです。
３ 3ステップで国民発議＋α
ここからは、私たちが国民発議、さらにプラスアルファで主権者の意思を示すための仕組みを実現していくための具体的なステップを考えてみます。
具体的な国会の議決案や、法律案についても現時点のものをご紹介します。
一歩ずつ進めていけば、日本の民主主義は着実にパワーアップしていきます。
Step１ INIT国民発議プロジェクト開始
日本の民主主義に私たち主権者の意思をもっと強く反映させ、より私たちに寄り添った議論が国会で展開されるようにするために、私たちは、「国民発議＋α」を実現するための法律を作ることを目指します。
そして、そのためには、単に、国会議員にそうした法律を作ってくださいとお願いするだけでは足りません。もっと踏み込んで、私たち自身で、法律案を作りこんだり、国民発議の制度を実験してみたりしながら、その実現性を高めていかなければなりません。
（１）国民発議は国会議員の機能を強化する
議員の方の中には、これまでは、法律を作る権限はこれまで国会議員が独占していたのに、国民発議など認めてしまったら、国会議員の地位が脅かされると考える人もいるかもしれません。しかし、それは、間違いです。
むしろ、国民発議は、国会議員の背中を後押しできる仕組みです。
国民発議という形で、明確に主権者がある立法や政治問題について議論することを求めていることがわかれば、議員としてもその問題を国会で取り上げやすくなります。また、こうした議論はメディアでも扱われ、注目を集めるので、頑張って議論を展開してくれた議員は多くの人々から支持され、その努力が報われやすくなります。
このようにして、国会議員が、政党内部の権力者や一部の利害関係者の方ではなく、より国民全体を見て仕事をしやすくなることは、特に、真摯に国政に取り組もうとする議員の方を勇気づける結果になるのです。
（２）密室談合政治をやめてオープンに議論できる仕組みを整える
現在、国会で法律や予算などを決めているといっても、現在は、一部の政党執行部が利権団体の顔色を見ながら密室で決めてしまっているのではないかという問題が生じています。小選挙区制度の下で、公認権を持つ執行部が強くなりすぎているのではないかという問題も提起されています。こうした弊害を打破するために、むしろ多くの国会議員にとっては、国民発議＋αは「使える」仕組みになりうるのです。
そしてこれは、与党も野党も同様です。国民発議は、広く国民の発言権を強くする仕組みなので、どの政党にとって有利とか不利とかいうことは無いのです。
ですから、私たちは、与野党問わず、国会の公開の場できちんと議論をして、国の行く末をオープンに決めていきたいと考える、多くの議員の皆さんと一緒に、この取り組みを実現させていきます。
（３）超党派、議員と市民共同のプロジェクトチームを作る
「国民発議＋α」は、党派を超えて民主主義を強化するための手段ですから、その実現は、超党派で、さらに議員と市民が連携・共同して進めていかなければなりません。
そのためのプロジェクトチームを作って、実際の条文案を作成し、さらにオンラインでの実証実験などを行いながら、具体的な制度を作りこんでいきます。
INITは、まさにそのために作られたプロジェクトチームなのです。
この運動を広げていくためには、多くの場で幅広い議論や情報発信を展開し、多くの賛同者を集めていかなければなりません。そのために、INITは一般社団法人として法人格を持ち、多くの方々の支援を得ながら、「国民発議＋α」を実現させるための具体的な活動を行っていきます。
Step２ 実際に条文案を作り、実証実験を行い、国会に立法を求める
INITの活動の大きな特徴は、単に国会や議員の方々に、立法を「お願い」するのではなく、自分たちで実際の条文案を議論し、作成して、実証実験なども行いながら、具体的な要求を国会に対して行っていこうと考えている点です。
（１）条文骨子案を公開し具体的な議論を始める
私たちが進めていく「国民発議＋α」は、以下のような規定を含む内容を考えています。
①一定数の署名を集めることで国民から発議でき、必ず国会が審議することを定める規定
②国民発議が有効になされると、国会の場で発議の代表者が説明するなどの手続き規定
③さらに多くの署名を集めて発議した場合に、国会の決議に先立って国民の意思を「国民意思調査」や「諮問的国民投票」の方法で示すことができる規定
④オンライン署名などの方法を今後拡大していくことを定める規定
法案の骨子は既に存在していますが、これを一つのたたき台としながら、多くの人たちと、活発な議論を展開し、内容を練りこんでいければと考えています。
（２）オンラインで署名を集めて発議を行う実験をしてみる
国民発議という仕組みを社会実装した場合、そのための署名活動にものすごい手間や費用が掛かってしまうと、特定の組織や財源を持った団体などでないと実際にはこの制度を使いこなせなくなってしまいます。
そこで、オンライン署名の仕組みなどを活用して、より機動的に署名等を集めて国民発議を活用する仕組みを作り上げる必要があります。
オンライン署名の仕組みは国内にも既にいくつか存在していますが、そうした仕組みを活用しながら実験を行い、実際に「国民発議＋α」を実現した際に、どのような要件でオンライン署名を認めるべきかといって点も検討を進めます。
（３）法案の作りこみのプロセスを公開し賛同者を集める
「国民発議＋α」の具体的な法案を作り込むにあたっては、多くの専門家の方々にも意見をいただきながら、論点を洗い出し、その一つひとつについて丁寧な議論をしていかなければなりません。
私たちは、この議論の過程自体をホームページや動画等で公開します。私たちの民主主義を強化する仕組みを作ろうというのですから、私たち自身が、よりオープンな場で法案を完成させたいのです。
そして、このプロセスに何らかの形に参加してくださった方々を、賛同者として結集していきたいと考えています。
Step３ 「国民による発議及び国民意思を確認する制度に関する法律」の立法により、法的に国民発議＋α（国民意思調査・諮問的国民投票）を実装する
多くの人とのオープンな議論の結果として法案が完成したら、ついに立法を目指します。
この時点では、賛同頂ける超党派の議員の方々、法案作りこみに参加していただいた多くの専門家や市民の皆さんが賛同者となっていただいていますから、立法に向けて最終コーナーを回り、ラストスパートをかけることになります。
（１）実際に署名を集めて請願を行う
現行の憲法上も、国民には請願権（国会に立法等を「お願い」する権利）という権利が認められています。とはいえ実際には、多くの請願は国会に無視されてしまうので、あまり実効性はない精度となってしまっています。
だからこそ、確実に国会に議論をし始めてもらうことを求められる「国民発議」が必要なわけですが、国民発議の立法提案にあたっては、あえて、この請願権の制度を活用することを考えています。
相当数の賛同者と、具体的な法律案と、超党派の議連もある状態で、さらに請願権という憲法上の権利を行使することで、メディアを含めた社会の関心を集め、力強い立法運動につなげていけたらと考えています。
請願内容の試案
（２）国会審議から立法へ
一定の署名や具体的法律案をもって請願を行った後は、具体的な議会へのロビイング等をさらに活発化させ、「国民による発議及び国民意思を確認する制度に関する法律」の成立を目指します。
立法にあたっては、「国民発議」と「諮問的国民投票」「電磁的方法による国民意思調査」の制度を一括で導入する法律の制定を目指します。
国民発議のハードルはなるべく低くしたいと考えています。議論をしはじめるところまでで高いハードルが課せられてしまうと、この制度の使い勝手が悪くなってしまいますし、まずは、国民自身が「発議」できる、という成功体験を蓄積することこそが、日本の民主主義を一歩前に進めると考えるからです。
（３）デジタル活用と定期的見直し
国民発議の制度は、使いやすい制度でなければならず、かといって濫用や不正が生じることは避けなければありません。そのためには、必要署名数等の適切な設定や、上手なデジタル技術の活用が重要となります。
そこで、この法律については、定期的な制度の見直しを立法段階から織り込んでおくことで、国民全体で上手に試行錯誤しながら、民主主義をより効果的に高める制度を一緒に完成させていくことを目指します。
民主主義とは、そもそも試行錯誤が前提の制度ですから、「国民発議＋α」の制度自体が、継続的な見直しの議論による試行錯誤によって完成を目指していくのです。
４ さらにその先に～憲法改正をも見据えて～
ここまで検討してきた3つのステップを現実に進めることができれば、国民発議＋αの仕組みを現実に導入することは決して不可能ではないと考えています。
そして、「国民による発議及び国民意思を確認する制度に関する法律」の立法まで行きつければ、日本の民主主義は、大きく前進すると確信しています。
「国民が発議しても、諮問的国民投票をしても、それでも結局国会は民意を無視するかもしれないじゃないか？」
そういう心配をされる方もいるかと思います。
まずは、国民発議＋αを導入してからの話だと思いますが、さらに直接民主主義を強化しようと考える場合には、ついに憲法改正を目指すことになります。
（１）憲法改正の方向性
国民発議や国民投票の仕組みを憲法の中に明確に位置付け、国会の議決を経なくても直接国民投票で立法等ができる仕組みを実現しようと思うと、いくつかの憲法の条文を改正しなければなりません。
具体的には、憲法改正を行う場合には、憲法第４１条と憲法第５９条の一部改正、及び国民発議及び国民投票の条文の追加が必要と考えられます。条文の追加については、第１６条の２及び第１６条の３を追加する方法が一案として考えられます。
憲法改正試案
（２）大事なことは一歩目を踏み出すこと
私たちは、最終的に憲法を改正して、拘束力のある国民投票まで導入することを前向きに考えています。
しかし、一方で、「国民投票や諮問的国民投票ではやる意味がない」とは全く考えていません。
諸外国の例を見ても、国民発議や諮問的国民投票は、現実に民主主義をより主権者に身近なものとしています。
また、日本において、憲法改正を行うハードルは極めて高いので、憲法を変えなければ実現できないことしか目指さないのでは、事実上、何もできなくなってしまいます。
立法によって、国民発議＋αを実現し、それを実際に活用し、それでもなお日本の民主主義が十分に良くならないときには、そのプロセスを踏まえていよいよ憲法改正を目指すときでしょう。まずは法律を作るというより現実性の高い方法で、日本の直接民主主義を前に進める一歩を踏み出しましょう。
